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宏观政策实施跨周期調節 稳增长和防风险统筹推进
時間:2021年09月02日

作爲我國宏觀調控的關鍵詞,逆周期調節發揮了積極作用,尤其是疫情期間,赤字率提升、特別國債的發行以及專項債額度的大幅提高,多種舉措的實施有效對沖了經濟下行壓力。

  後疫情時代,基于對經濟發展形勢的研判,逆周期力量將逐漸趨緩。在此基礎上,中央政治局會議明確提出宏觀政策跨周期調節的要求。

  在中國財政科學研究院院長劉尚希看來,與逆周期調節相比,跨周期調節更侧重对经济发展的中长期优化,跨周期調節的启用,主要解决的是经济发展中出现的短期周期性与中长期结构性方面的问题。

  刘尚希告诉《中国经营报》记者,跨周期調節更加注重稳增长和防风险的统筹推进,其目的有利于进一步提升经济增长潜力和内生动力。

  新基建結構調整

  在“雙循環”戰略推進下,“十四五”規劃提出了“構建系統完備、高效實用、智能綠色、安全可靠的現代化基礎設施體系”,這與“十三五”提出的“安全高效、智能綠色、互聯互通”要求相比有很大的提高。

  這種變化使2021年基建的關注點在結構上發生了變化。中國財政科學研究院宏觀經濟研究中心研究員王宏利介紹,按照“十四五”規劃提出的新發展目標要求,預計今年電力、鐵路、公路等領域的投資增速會有所下行,而代表新基建方向的智能交通基礎設施、智慧能源基礎設施,以及以綠色經濟爲內容的充電樁、光伏等産業則會有所上升。

  他判斷,未來五年投資政策的轉變,對地方政府來說,發展任務仍然很重,因此地方政府的實施路徑也會有較大變化。

  事實上,從今年前三季度的數據看,新基建和傳統基建的投資規模已發生變化。其中一個顯著變化就是專項債發行進度放緩,盡管政策有優化債券結構、防範債務風險的考量因素,但不排除政策開始向新基建領域傾斜的探索。

  國家統計局數據顯示,20211~7月,基礎設施投資同比增長4.6%,比1~6月份回落1.5個百分點。此外,1~7月,基礎設施相關支出占總財政支出的比例爲22.4%,較2020年同期下降1.9個百分點。截至20217月末,新增地方政府專項債發行13546億元,發行進度僅爲全年規模的37%

  一位爲地方政府提供咨詢服務的人士稱,目前專項債的使用範圍主要還是集中在傳統基建領域,這些領域的投資空間有限,未來繼續做大蛋糕規模的難度也較大。整體看,目前地方政府對專項債的使用情況較之前更加謹慎,這在一定程度上也會降低傳統基建轉化爲實際投資的可能性。

  “值得注意的是,與傳統基建偏謹慎態度形成反差的是,目前地方在招商過程中,幾乎都會提到新基建概念,按目前趨勢看,未來預計會有一批新基建項目進入集中投資期。”該人士直言。

  按照市場機構的測算,從投資規模看,2020年新基建七大領域投資規模大約爲1萬億~2.5萬億元,为广义基建投资的5%~15%,且其中投資規模占大頭的仍然是偏傳統基建類型的城際鐵路和城市軌道交通。

  “就現階段而言,新基建更多決定基建的方向,而不是體量,由于目前新基建對經濟的直接拉動作用比較有限,因此在新基建戰略和浪潮的推動下,傳統基建需要與新基建走向深度融合。”王宏利對此解釋。

  兩者統籌推進

  事實上,新基建的重要意義在于,通過新型基礎設施的投資,來帶動新一輪産業發展。因此,地方政府在投資基建項目過程中,應當關注基建投資後帶動的需求與當地産業的關聯性。

  刘尚希认为,新基建落地过程要注重统筹推进的原则,既能保证基础设施系统布局,又可以最大限度发挥基础设施的作用。在跨周期調節阶段,土地财政弱化后,财政对基建支持力度将有所收敛,因此要更加注重稳增长和防风险的双重内容。

  8月中旬,中國人民銀行、國家發改委等聯合發布《關于推動公司信用類債券市場改革開放高質量發展的指導意見》,再提厘清政府和企業的責任邊界,這表明當前地方政府隱性債務監管仍呈高壓態勢。

  記者了解到,自2014年《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》發布以來,政策層面也反複提及要明確政府和企業的責任,政府債務不得通過企業舉借,企業債務不得推給政府償還,切實做到誰借誰還、風險自擔。

  然而,實操中,由于地方債資金並不能完全保障地方政府的投資需求,對于那些無法通過地方債獲取的基建項目資金需求,地方政府大多通過城投平台假借政府信用進行大量債權融資,這一度成爲各地普遍采用的形式。

  2018年以來,中央曾要求逐步化解隱性債務,本著“控增化存”和“以時間換空間”的思路,地方政府穩步推進相關工作。但在穩增長的背景下,這項工作雖取得階段性成果,但債務風險仍受各方關注。

  上述咨詢人士坦言,在央行、財政部、銀保監會等部門多頭監管下,目前債券融資受到交易所、交易商協會等各項指標限制,尤其是在非標融資方面,地方政府對隱性債務的嚴監管保持了高壓態勢,這成爲防風險的一個重要舉措。

  不過,在經濟處于穩增長壓力較小的窗口期,我國經濟長期向好的態勢並未改變。特別是2021年上半年,我国经济继续稳定恢复,经济总量持续扩大,经济增长动能也比较充足,这为宏观政策跨周期調節夯实了基础。

  刘尚希认为,需要注意的是,当前经济结构仍不均衡,因此,宏观政策要加强跨周期調節,这可以对冲新冠肺炎疫情带来的冲击,也能兼顾中长期结构性的趋势性变化,整体看,跨周期調節能使宏观调控政策更具全局性和前瞻性。


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